A política climática como vetor da política externa: percepções midiáticas e direções governamentais
Em 15 de outubro de 2025 por GT de Política Externa.
Foto: freepik.
Entre 2014 e 2023, o Brasil viveu mudanças políticas que influenciaram sua política climática e imagem internacional. O estudo analisa como a imprensa retratou essa agenda, destacando avanços recentes e o papel estratégico do país na COP30.
Pamella Galvani Bulbov, Isabella Werneck Zanon, Beatriz Carvalho, Ana Izadora Rodrigues Bezerra, Ana Carolina Silva Lima, Paulo Vitor Nascimento dos Santos.
A análise realizada neste trabalho utiliza dados do período de 2014 a 2023, recorte definido com base nos limites temporais do projeto em que está inserida. Nesse intervalo, o Brasil passou por 4 mandatos presidenciais, incluindo um que ainda não foi concluído, refletindo uma diversidade de contextos políticos que influenciaram diretamente a política climática nacional e a projeção internacional do país. Nesse tema, a Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei nº 12.187/2009 – PNMC) constitui o marco jurídico central, definindo objetivos, instrumentos e mecanismos de governança para mitigação e adaptação às mudanças climáticas (BRASIL, 2009). O estudo das políticas climáticas brasileiras e sua percepção pela mídia torna-se, portanto, relevante para compreender tanto as direções governamentais quanto a imagem do país no cenário global.
A relevância desta pesquisa também se reflete no caráter inédito do levantamento de dados sobre a cobertura midiática da política climática nos principais jornais de circulação nacional ao longo de três mandatos presidenciais – Dilma Rousseff, Michel Temer e Jair Bolsonaro – culminando no atual governo Lula III. Essa abordagem permite analisar a evolução das percepções públicas, as rupturas e continuidades na política ambiental e o papel das iniciativas normativas recentes, como as Leis nº 14.902/2024 (Programa Mobilidade Verde e Inovação – MOVER), nº 14.904/2024 (Planos de Adaptação à Mudança do Clima) e nº 14.948/2024 (Produção de Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono) (BRASIL, 2024a, 2024b, 2024c).
O caráter estratégico da política climática na política externa brasileira é evidente na participação do país na COP30, fórum multilateral essencial para negociações internacionais sobre mudanças climáticas, implementação do Acordo de Paris, metas de redução de emissões e financiamento climático. A atuação brasileira, neste contexto, demonstra a articulação entre a legislação interna e a projeção internacional, reforçando o alinhamento entre compromissos nacionais e multilaterais.
O Brasil gosta de se ver como o guardião da floresta, é uma imagem que carregamos com orgulho, quase como um símbolo, desde que a Rio-92 nos colocou no centro do mundo (ACSELRAD et al., 2018). Naquele momento, não fomos apenas um palco, nós abrimos as portas para a grande e dolorosa conversa global sobre o futuro do planeta (UNFCCC, 2016). De um lado, tínhamos as nações ricas cobrando uma ambição climática que elas mesmas demoraram a ter e dificultam que seja implementada no Sul Global; de outro, essas nações gritam por justiça, por responsabilidades compartilhadas, e não individualizadas. Ser o anfitrião daquele debate foi um gesto de pura autoconfiança, uma aposta de que nós não só deveríamos, mas também poderíamos conduzir essa conversa como protagonistas do nosso próprio país. Desde então, carregamos esse fardo e privilégio: sermos guardiões de uma riqueza que pertence a todos, mas que sangra, antes de tudo, em nossas mãos (BRASIL, 2009).
Essa inserção nas agendas climáticas internacionais, no entanto, é marcada por ambivalências. Se em Estocolmo (1972) o Brasil, ao lado da China, liderou a resistência do Sul global à centralidade da pauta ambiental, na Rio-92 assumiu papel ativo na criação da Convenção-Quadro da ONU sobre Mudança do Clima, sinalizando uma mudança de discurso que vinculou meio ambiente, soberania e desenvolvimento (KIESSLING, 2018).
Durante as décadas de 1990 e 2000, a diplomacia brasileira tornou-se referência ao defender o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. A Proposta Brasileira na COP-1 (1995) foi um marco ao sugerir critérios objetivos para atribuir responsabilidades históricas, projetando o Brasil como ator-chave no regime climático (CONCEIÇÃO et al., 2019).
Quando assinamos o Acordo de Paris, nossa voz foi firme (UNFCCC, 2016). Não estávamos apenas endossando um papel, estávamos ali nos comprometendo a cortar emissões de gases e a restaurar milhões de hectares de vida. O Itamaraty aprendeu a negociar financiamento e tecnologia, mantendo o foco na equidade, considerando as responsabilidades comuns, porém diferenciadas (CIRINO, 2019).
Nosso discurso diplomático se construiu sobre um tripé: REDD+, financiamento climático e busca por equidade. O primeiro nos rendeu vitórias, como os mais de um bilhão de dólares que Noruega e Alemanha investiram no Fundo Amazônia (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE E MUDANÇA DO CLIMA, 2024). Mas o financiamento internacional continua sendo uma batalha crônica: os países ricos prometeram US$ 100 bilhões por ano, porém, como mostram os dados da OCDE, a promessa nunca foi totalmente cumprida (UNFCCC, 2016). Não é só o governo que age; a sociedade civil também pressiona, pesquisa e denuncia, contribuindo para a formulação da Política Nacional sobre Mudança do Clima (BRASIL, 2009).
Entretanto, como aponta Viola (2004), essa atuação sempre ocorreu em um contexto internacional adverso: a retirada dos EUA do Protocolo de Kyoto e a crescente pressão sobre emergentes como Brasil, China e Índia para assumirem compromissos de mitigação. Nesse cenário, o país oscilou entre a defesa da soberania e a necessidade de responder às pressões globais. O discurso oficial também escondia tensões internas: ao enfatizar nossas baixas emissões industriais, minimizava-se o peso das emissões decorrentes do desmatamento (KIESSLING, 2018).
Hoje, a governança ambiental global envolve não apenas Estados, mas também movimentos sociais, ONGs, empresas e comunidades científicas (GARCIA; ZACARELI, 2021). Essa multiplicidade ajuda a explicar como novos temas, como bioeconomia, equidade racial e transição justa, passaram a integrar a agenda brasileira em espaços como as Climate Weeks de Nova York, Londres e São Paulo (DIPLOMATIQUE, 2024). A realização da COP30 em Belém simboliza essa trajetória: mais de 70 mil pessoas, entre jornalistas, empresários, ativistas e povos indígenas, os verdadeiros donos da terra, que se reunirão na Amazônia, com o Brasil como anfitrião (BRASIL, 2025).
Esse protagonismo, porém, convive com contradições. Reduzimos emissões ao proteger a floresta, mas enfrentamos transporte urbano caótico; defendemos uma transição justa enquanto milhões vivem na informalidade. Temos direitos socioambientais na Constituição (BRASIL, 1988) e buscamos equidade nos fóruns multilaterais (CIRINO, 2019), mas ainda sofremos com retrocessos ambientais e perda de credibilidade diplomática, apesar da nossa participação em fundos como o da Amazônia demonstrar nossa atuação concreta (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE E MUDANÇA DO CLIMA, 2024).
Em síntese, a trajetória brasileira nas agendas climáticas é paradoxal. Fomos protagonistas normativos e inovadores em fóruns multilaterais, mas a prática doméstica muitas vezes revelou inconsistência, sobretudo no combate ao desmatamento. Essa tensão entre ambição externa e limitações internas talvez explique por que a voz do Brasil ecoa com tanta força: porque não falamos apenas de carbono, mas da nossa própria sobrevivência. O futuro de nosso protagonismo dependerá da capacidade de articular compromissos internacionais com coerência interna, equilibrando desenvolvimento, justiça social e proteção ambiental.
Analisando-se dados retirados do projeto “O Brasil, as Américas e o Mundo”, observa-se que a cobertura da política climática brasileira pelos principais jornais de grande circulação nacional (O Estado de São Paulo, Folha de São Paulo, O Globo e Valor Econômico) revela nuances importantes da forma como a atuação do Brasil foi percebida ao longo dos últimos quatro governos. Com uso da palavra-chave “Participação do Regime de Mudança Climáticas”, analisou-se a inclinação de alguns dos principais jornais de circulação brasileira. A categorização dos artigos em neutros (0), favoráveis (1) e contrários (2) permite observar tendências de apoio, crítica ou simples relato informativo em diferentes momentos da trajetória recente.
Posicionamento dos periódicos sobre a política climática brasileira
Jornal | 0 – neutro | 1 – favorável | 2 – contrário | Total |
Governo Dilma Rousseff | ||||
ESP | 10 (55,56%) | 7 (38,89%) | 1 (5,56%) | 18 |
FSP | 8 (44,44%) | 9 (50,00%) | 1 (5,56%) | 18 |
GLB | 6 (33,33%) | 10 (55,56%) | 2 (11,11%) | 18 |
VE | 5 (31,25%) | 9 (56,25%) | 2 (12,50%) | 16 |
Total | 29 (41,43%) | 35 (50,00%) | 6 (8,57%) | 70 |
Governo Michel Temer | ||||
ESP | 7 (36,84%) | 10 (52,63%) | 2 (10,53%) | 19 |
FSP | 8 (40,00%) | 10 (50,00%) | 2 (10,00%) | 20 |
GLB | 6 (33,33%) | 10 (55,56%) | 2 (11,11%) | 18 |
VE | 5 (35,71%) | 7 (50,00%) | 2 (14,29%) | 14 |
Total | 26 (36,62%) | 37 (52,11%) | 8 (11,27%) | 71 |
Governo Jair Bolsonaro | ||||
ESP | 7 (17,50%) | 8 (20,00%) | 25 (62,50%) | 40 |
FSP | 10 (20,00%) | 12 (24,00%) | 28 (56,00%) | 50 |
GLB | 8 (17,39%) | 10 (21,74%) | 28 (60,87%) | 46 |
VE | 6 (20,00%) | 7 (23,33%) | 17 (56,67%) | 30 |
Total | 31 (18,90%) | 37 (22,56%) | 98 (58,54%) | 166 |
Governo Luiz Inácio Lula da Silva (III) | ||||
ESP | 8 (28,57%) | 16 (57,14%) | 4 (14,29%) | 28 |
FSP | 7 (25,00%) | 18 (64,29%) | 3 (10,71%) | 28 |
GLB | 6 (22,22%) | 18 (66,67%) | 3 (11,11%) | 27 |
VE | 5 (20,83%) | 17 (70,83%) | 2 (8,33%) | 24 |
Total | 26 (24,07%) | 69 (63,89%) | 12 (11,11%) | 108 |
Fonte: O Brasil as Américas e o Mundo
Legenda:
ESP – O Estado de São Paulo;
FSP – Folha de São Paulo;
GLB – O Globo;
VE – Valor Econômico.
Durante o governo Dilma Rousseff, prevaleceram menções favoráveis (50%) em relação à participação do Brasil no Regime de Mudança Climáticas. Esse período marcou o protagonismo brasileiro na negociação do Acordo de Paris (2015), com o país se apoiando no arcabouço legal da Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC (Lei nº 12.187/2009) (BRASIL, 2009). No governo Michel Temer, a cobertura manteve caráter de continuidade técnica, com predominância de avaliações positivas (52,11%) (BAM/CEBRAP, 2025).
O governo Jair Bolsonaro representou uma ruptura, com destaque para a predominância de menções contrárias (58,54%) (BAM/CEBRAP, 2025). Seu legado anti-ambiental inclui altas taxas de desflorestamento na Amazônia para criar pastagens, o corte de 93% da verba para pesquisa de mitigação às mudanças climáticas, o engavetamento da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) e o descompasso da política doméstica ambiental em comparação à internacional (DIPLOMATIQUE, 2024).
Por fim, no terceiro governo Lula, observa-se movimento de reconstrução e revalorização da agenda climática, com ampla maioria de menções favoráveis (63,89%). A imprensa registrou positivamente as iniciativas normativas e programáticas, incluindo a Lei nº 14.902/2024 (MOVER) (BRASIL, 2024a), a Lei nº 14.904/2024 (Adaptação Climática) (BRASIL, 2024b) e a Lei nº 14.948/2024 (Hidrogênio Verde) (BRASIL, 2024c), além da reaproximação com fóruns multilaterais e com parceiros estratégicos como Estados Unidos e China.
Com mais de 168.000 espécies de fauna e flora, e mais de 8.000 espécies de fungos conhecidos, o Brasil é o país mais megadiverso do mundo, sendo portanto, uma voz ativa e fundamental no que tange discussões acerca das mudanças climáticas e defesa do meio ambiente (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE E MUDANÇA DO CLIMA, 2024).
O Brasil é uma referência internacional em posicionamento e sustentabilidade ambiental. A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), considerada um marco para as resoluções ambientais globais, foi o momento em que o país assumiu protagonismo nos debates sobre a temática. Além de sediar o evento, o Brasil já havia incorporado em sua Constituição Federal (1988) dispositivos associados ao socioambientalismo (ACSELRAD; HERCULANO; PÁDUA, 2018), reconhecendo o meio ambiente como bem comum (BRASIL, 1988), reafirmando a necessidade de proteger a fauna e a flora e prevendo a criação de áreas de proteção.
Todavia, durante o governo Bolsonaro (2019–2022), houve um retrocesso significativo nas políticas ambientais (CARDOSO, 2022), marcado pelo enfraquecimento da fiscalização, pela flexibilização de normas de proteção e pelo aumento expressivo do desmatamento, o que resultou em críticas internacionais e no desgaste da imagem do país no cenário global. Atualmente no Governo Lula III, existe uma preocupação na reconstrução da imagem e atuação do Brasil, sendo a retomada do Brasil em debates ambientais uma das principais agendas do governo (BRASIL, 2025). A presença do Brasil em fóruns como o G20, BRICS e na COP30 (BELÉM, 2025) representa uma oportunidade não apenas de reforçar o compromisso do governo com a pauta ambiental, mas também de reafirmar o país como liderança nesse tema.
Dito isso, a efetividade esperada por implementações legislativas, embora alinhadas a compromissos internacionais, de estímulo à política ambiental interna, ainda atuam por cenários regulatórios em constante desenvolvimento (UNFCCC, 2016; BRASIL, 1988). A lei 14.850/2024 instituiu a Política Nacional de Qualidade do Ar, instituída pelo presidente Lula, em 2 de maio de 2024, estabeleceu diretrizes para controle e monitoramento da qualidade do ar, se alinhando a padrões de emissões, alinhados a limites internacionais. Apesar da lei não detalhar mecanismos de estímulo à atração de investimentos e financiamentos externos, ela pode ser utilizada como alicerce para sinalização e compromisso com alinhamento à agenda global. Além disso , o país sinaliza internamente que está tomando medidas que se alinham com a adição de países signatários de acordos com emissões atmosféricas (BRASIL, 2009).
Para traduzir essas diretrizes em ações, o governo tem articulado programas e incentivos direcionados. O Plano Clima, coordenado pelo Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima, funciona como o principal guia para as estratégias de mitigação e adaptação até 2035, incluindo o financiamento como um de seus pilares (BRASIL, 2009; BRASIL, 2025). Iniciativas setoriais, como o Programa Mobilidade Verde e Inovação (Mover), criam incentivos verdes alinhados a critérios ESG, utilizando o IPI verde para fomentar a descarbonização do setor automotivo. Da mesma forma, o Programa de Desenvolvimento do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (PHBC) sinaliza um claro interesse em atrair investimentos para a economia do hidrogênio, oferecendo R$ 18,3 bilhões em créditos fiscais para estimular a produção nacional e seu uso em setores de difícil descarbonização (BRASIL, 2024c). Todas essas ações estão inseridas no contexto mais amplo do Plano de Transformação Ecológica Novo Brasil, que já busca ativamente recursos em fundos climáticos internacionais.
. Esse principal colegiado atua reforçando o compromisso do país com a agenda climática e o cumprimento da Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC) no âmbito do Acordo de Paris. No entanto, se observa uma tendência de dificuldade na regulamentação do aparato legislativo. Essa lentidão e ineficácia na implementação interna contrastam com a imagem que o Brasil busca projetar internacionalmente, potencialmente impactando a atração de financiamento externo para iniciativas de tecnologias verdes que dependem de um arcabouço regulatório robusto e efetivo (CARDOSO, 2022; DIPLOMATIQUE, 2024).
O mesmo se observa na estratégia da sinalização externa brasileira, que com base em um arcabouço legal cada vez mais robusto procura apostar na publicidade de títulos verdes como atenção para o compromisso com a sustentabilidade e a descarbonização que o Brasil atua, apresentando o país com uma agenda ambiental de capital verde (BAUM; POTTER, 2011; CIRINO, 2019). As novas legislações vieram com propósito de impulsionar a priorização das demandas de alinhamento internacional, interrompendo o período de negacionismo ambiental brasileiro (OLMASTRONI, 2014; BRASIL, 2025).
O estudo da política climática brasileira revela uma relação intrínseca com a política externa do país, onde o alinhamento entre a retórica diplomática, as ações internas e a percepção da mídia moldam a imagem do Brasil no cenário global. A análise de dados de 2014 a 2023, período que abrange quatro mandatos presidenciais, mostra como a abordagem de cada governo em relação ao clima foi percebida pelos principais jornais nacionais.
A pesquisa demonstrou que, durante os governos Dilma Rousseff e Michel Temer, a cobertura da imprensa foi predominantemente favorável, com 50% e 52,11% das menções, respectivamente. Esse período foi marcado pelo protagonismo do Brasil na negociação do Acordo de Paris, reforçando a imagem de um país comprometido com a agenda ambiental.
O cenário mudou drasticamente no governo Jair Bolsonaro, que representou uma ruptura com a política climática anterior. A mídia registrou uma predominância de menções contrárias, atingindo 58,54%. O enfraquecimento da fiscalização, o aumento do desmatamento e o corte de verbas para pesquisas resultaram em críticas internacionais e no desgaste da imagem brasileira.
Com o terceiro governo Lula, a percepção da imprensa voltou a ser amplamente favorável, com 63,89% das menções positivas. Essa mudança reflete a reconstrução da agenda climática e a reaproximação com fóruns multilaterais e parceiros estratégicos. O Brasil tem buscado reafirmar sua liderança e compromisso com a pauta ambiental em eventos como o G20 e a COP30.
Apesar dos avanços legislativos e da sinalização de compromisso internacional, como o Plano Clima e programas como o MOVER e o PHBC, o estudo aponta para um desafio persistente: a lentidão na regulamentação e na implementação efetiva dessas leis. Essa ineficácia interna contrasta com a imagem que o Brasil projeta externamente, podendo impactar a atração de financiamento e investimentos para tecnologias verdes. Portanto, a capacidade do Brasil de ser um protagonista sustentável no cenário global dependerá da superação desse hiato entre a legislação e sua aplicação prática, garantindo que as promessas se traduzam em resultados tangíveis para o meio ambiente e a sociedade.
1. Link da tabela unificada: https://docs.google.com/spreadsheets/d/1djR6gDEXkGjfLAvIKuWucbS4GPHIqaHT/edit?usp=sharing&ouid=118015322640790455866&rtpof=true&sd=true.
2. O projeto “O Brasil, as Américas e o Mundo: Opinião Pública e Política Externa” é parte do programa internacional Las Américas y el Mundo, que analisa percepções de opinião pública e políticas externas em vários países das Américas. No Brasil, os dados coletados pelo projeto estão armazenados e disponibilizados pelo Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP). Para mais informações, acesse: <https://las-americas.github.io/cebrap/>. Acesso em 15 de set. de 2025.
REFERÊNCIAS
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