ENTRE COOPERAÇÃO E VETO: ESTRATÉGIAS DE GOVERNABILIDADE NO BRASIL CONTEMPORÂNEO 

Em 09 de junho de 2026 por GT de Eleições e Processo Decisório.

Foto: Wikimedia Commons

Por: Isabela Coimbra Hitomi, Paula Keiko Iwamoto Poloni e Vitória Santil.

Você já se perguntou como as decisões são tomadas em Brasília? Nas últimas décadas, mudanças institucionais profundas, como a impositividade das emendas parlamentares e a expansão das emendas PIX, redistribuíram poder entre Executivo e Legislativo no Brasil. Se antes o Presidente controlava a agenda política por meio do orçamento e das coalizões, esse modelo não funciona da mesma forma. Mas isso significa que o Executivo perdeu capacidade de governar? É para entender o que esse novo arranjo institucional significa para a capacidade de ação do Executivo que este artigo se debruça sobre dois casos recentes: a Reforma Tributária (EC nº 132/2023) e a Política Nacional de Cuidados. Duas políticas de grande envergadura, aprovadas no mesmo período, mas que envolveram dinâmicas completamente distintas de relação entre os poderes. Ao longo do artigo, mostramos que o governo federal age em arenas distintas. A governabilidade contemporânea, portanto, não é sobre quem manda mais — é sobre saber onde e como agir.

 

1. Introdução 

O fortalecimento recente do Congresso Nacional não eliminou a capacidade de ação do Executivo brasileiro, mas alterou suas estratégias de governabilidade. Em vez de exercer controle centralizado sobre a agenda política por meio da coordenação das coalizões parlamentares e da gestão discricionária do orçamento, o Executivo tem combinado negociação legislativa, desenho normativo seletivo e coordenação federativa como formas de viabilizar políticas públicas em um contexto de maior protagonismo do Legislativo.

Durante grande parte da Nova República, a literatura sobre presidencialismo de coalizão destacou o protagonismo presidencial na formulação e implementação das políticas públicas (Abranches, 1988; Figueiredo; Limongi, 1999; 2008; Amorim Neto, 2006). O Executivo controlava instrumentos decisórios relevantes, como medidas provisórias, distribuição ministerial e execução orçamentária, utilizando-os para coordenar maiorias legislativas e assegurar governabilidade; entretanto, mudanças institucionais ocorridas especialmente a partir da década de 2010 alteraram significativamente esse equilíbrio.

Neste cenário, as Emendas Constitucionais (EC) nº 86/2015 e nº 100/2019 consolidaram a impositividade das emendas parlamentares individuais e de bancada, ampliando a autonomia orçamentária do Legislativo. Paralelamente, a expansão das chamadas emendas PIX reforçou a capacidade parlamentar de direcionar recursos diretamente a estados e municípios, reduzindo a centralidade do Executivo na coordenação orçamentária. Ao mesmo tempo, crises políticas sucessivas, particularmente a partir do segundo governo Dilma Rousseff, contribuíram para o enfraquecimento da Presidência da República e para o avanço do protagonismo congressual no processo decisório.

Desta maneira, este artigo analisa como o Executivo reorganizou suas estratégias de governabilidade diante desse novo arranjo institucional. Para isso, são examinadas duas situações que exemplificam formas distintas de relação entre Executivo e Legislativo: a Reforma Tributária de 2023 (EC nº 132/2023) e a Política Nacional de Cuidados (PNC). Enquanto a Reforma Tributária exigiu intensa negociação constitucional com um Congresso fortalecido, a Política Nacional de Cuidados permitiu ao Executivo concentrar parte relevante da implementação em instrumentos infralegais e mecanismos de coordenação federativa.

Vale destacar que o objetivo do artigo não é realizar estudos de caso exaustivos, mas utilizar essas duas experiências como exemplos empíricos capazes de evidenciar estratégias distintas de governabilidade contemporânea. A comparação entre os dois contextos permite observar como o Executivo seleciona diferentes arenas institucionais, instrumentos normativos e mecanismos de implementação para reduzir pontos de veto e preservar capacidade de coordenação política.

 

2. Governabilidade e fortalecimento do Congresso Nacional

A governabilidade pode ser compreendida como a capacidade do Executivo de transformar seu programa de governo em políticas públicas efetivas. Essa capacidade não depende apenas da aprovação legislativa, mas também da implementação das políticas em diferentes escalas federativas. Durante grande parte da Nova República, a literatura clássica sobre presidencialismo de coalizão enfatizou o protagonismo do Executivo na condução da agenda política nacional (Abranches, 1988; Figueiredo; Limongi, 1999; Amorim Neto, 2006).

Nesse arranjo institucional, a execução de emendas parlamentares funcionava como importante instrumento de coordenação política. Os estudos de Pereira e Mueller (2002; 2003) demonstraram que parlamentares alinhados ao governo recebiam maior liberação de recursos orçamentários, fortalecendo a coalizão governista. Por sua vez, Baião, Couto e Jucá (2018) mostram ainda que distribuição ministerial e execução orçamentária operavam de forma articulada, permitindo ao Executivo administrar simultaneamente orçamento e sustentação política. Entretanto, as mudanças institucionais recentes alteraram significativamente essa dinâmica. A Emenda Constitucional nº 32/2001 promoveu mudanças relevantes no regime das Medidas Provisórias (MPs) ao proibir sua reedição continuada, estabelecer restrições materiais à sua utilização e reforçar o papel deliberativo do Congresso Nacional. Com isso, buscou limitar o uso excessivo desse instrumento pelo Executivo e reduzir sua capacidade de interferir unilateralmente na agenda legislativa (IPEA, 2011); enquanto as Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019 consolidaram a impositividade das emendas parlamentares individuais e de bancada. Posteriormente, as emendas PIX ampliaram ainda mais a autonomia parlamentar sobre a execução orçamentária.

Esse processo produziu mudanças relevantes na distribuição de poder entre Executivo e Legislativo. Em 2014, as transferências parlamentares representavam aproximadamente 17% das transferências discricionárias da União; em 2023, esse percentual alcançou cerca de 46%. Nesse mesmo período, o Congresso Nacional passou a exercer um papel mais ativo na formulação e implementação das políticas públicas, consolidando a dinâmica que Couto (2020; 2021) caracteriza como governo congressual. Ao mesmo tempo, a estabilidade presidencial passou a depender crescentemente da capacidade de articulação política do Executivo com o Legislativo. O impeachment de Dilma Rousseff, em 2016, e as negociações orçamentárias realizadas durante o governo Jair Bolsonaro evidenciaram o fortalecimento do Congresso como ator central da governabilidade contemporânea.

2.1 Estratégias do Executivo diante de um Congresso fortalecido

A Reforma Tributária e a Política Nacional de Cuidados (PNC) revelam estratégias distintas, mas complementares, de atuação do Executivo diante de um Legislativo fortalecido. 

2.1.1 Reforma Tributária

A Reforma Tributária (EC nº 132/2023) exigiu intensa negociação entre Executivo e Legislativo. Diferentemente de reformas anteriores, o Congresso Nacional assumiu uma função ativa na mediação dos interesses federativos e na construção da proposta. O Executivo precisou compartilhar protagonismo político durante a tramitação constitucional, preservando posteriormente espaços de influência na regulamentação infraconstitucional.

A estratégia presidencial ocorreu em dois movimentos. Em um primeiro movimento, a tramitação da PEC concentrou na Constituição apenas os elementos estruturantes da reforma tributária, mantendo o texto relativamente principiológico. Nesse processo, o Executivo atuou principalmente na articulação política e na negociação com o Congresso Nacional, enquanto questões mais sensíveis como alíquotas, regimes especiais e repartição de receitas foram deslocadas para leis complementares.

Esse desenho institucional permitiu ao Executivo recuperar parte de sua capacidade de influência após a aprovação da PEC. O elevado número de vetos presidenciais mantidos na regulamentação da reforma sugere que a estratégia consistiu em compartilhar protagonismo na arena constitucional e ampliar controle na etapa infraconstitucional de implementação.

2.1.2 Política Nacional de Cuidados (PNC)

A PNC apresenta dinâmica distinta. Instituída pela Lei nº 15.069/2024, regulamentada pelo Decreto nº 12.562/2025 e operacionalizada pela Portaria Interministerial nº 35/2025, a política foi estruturada em múltiplas arenas institucionais. Diferentemente da Reforma Tributária, o Congresso Nacional atuou principalmente como instância de legitimação normativa. A lei estabeleceu objetivos, princípios, diretrizes e públicos prioritários da política, além de prever a elaboração do Plano Nacional de Cuidados. Entretanto, aspectos operacionais mais sensíveis como mecanismos de governança, adesão federativa e instrumentos de implementação foram detalhados posteriormente em decretos e portarias sob controle direto do Executivo.

Além disso, a implementação da política passou a depender fortemente da coordenação federativa e da adesão voluntária dos municípios. Nesse contexto, a governabilidade não se mede prioritariamente pela formação de maiorias parlamentares, mas pela capacidade de indução federativa, apoio técnico e coordenação intersetorial.

3 Análise e Discussão

Os dois contextos analisados evidenciam que a governabilidade contemporânea depende cada vez menos do controle centralizado da agenda legislativa e cada vez mais da capacidade do Executivo de selecionar estrategicamente instrumentos institucionais ao longo do ciclo das políticas públicas. Na Figura 1, sintetizamos essa trajetória de fortalecimento institucional do Congresso Nacional.

Figura 1 – Fortalecimento do Congresso Nacional

Fonte: Elaboração das autoras de acordo com Resende e Pires (2024).

Essas mudanças institucionais têm impactado a capacidade do Executivo de incidir na produção de políticas públicas. Conforme demonstramos na Figura 1, as restrições e imposições aos instrumentos que o Executivo usava para influenciar a agenda legislativa têm efeitos significativos sobre a relação Executivo-Legislativo. E consequentemente, novos padrões e combinações de instrumentos têm sido utilizados de maneira estratégica. Na Reforma Tributária, o Executivo concentrou esforços na negociação constitucional, compartilhando protagonismo com o Congresso e preservando margens posteriores de influência na regulamentação infraconstitucional. Na PNC, o Congresso atuou principalmente como fonte de legitimação normativa, enquanto o Executivo concentrou o conteúdo operacional em instrumentos infralegais e mecanismos de coordenação federativa. Na Figura 2, sintetizamos os principais elementos comparativos entre os dois contextos analisados, evidenciando como cada política mobilizou configurações distintas de governabilidade.

Figura 2 – Matriz comparativa das estratégias de governabilidade no Executivo brasileiro contemporâneo

Fonte: Elaboração das autoras (2026).

A comparação da atuação do Executivo e sua interação com o Legislativo nos contextos da Reforma Tributária e da Política Nacional de Cuidado, mais do que simples perda de poder presidencial, indica o fortalecimento do Congresso ao produzir uma reconfiguração das estratégias de governabilidade. O Executivo continua exercendo a centralidade na formulação e implementação das políticas públicas, mas passa a atuar de forma mais seletiva, distribuindo competências entre diferentes arenas decisórias para reduzir conflitos e minimizar pontos de veto.

 

4 Considerações Finais

O fortalecimento institucional do Congresso Nacional redefiniu as formas de governabilidade no presidencialismo brasileiro contemporâneo. No entanto, esse processo não eliminou a capacidade de ação do Executivo. Ao contrário, produziu adaptação estratégica das formas de coordenação política utilizadas pelo governo federal.

Os casos analisados demonstram que o Executivo passou a combinar negociação legislativa, regulamentação infralegal e coordenação federativa como mecanismos complementares de implementação de políticas públicas. Em vez de concentrar toda a capacidade decisória na arena legislativa, o governo distribui estrategicamente competências entre diferentes instrumentos normativos e níveis federativos.

A comparação entre Reforma Tributária e PNC revela que diferentes políticas mobilizam diferentes configurações de governabilidade, isto é, enquanto algumas exigem intensa negociação parlamentar, outras permitem maior autonomia administrativa e federativa ao Executivo.

A par disso, o artigo sugere que futuras pesquisas sobre presidencialismo de coalizão e governabilidade no Brasil observem a relação entre Executivo e Legislativo e considerem os instrumentos institucionais mobilizados em cada etapa do ciclo das políticas públicas.

Referências

ABRANCHES, Sérgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados, Rio de Janeiro, v. 31, n. 1, p. 5-34, 1988. Disponível em: https://politica3unifesp.files.wordpress.com/2013/01/74783229-presidencialismo-de-coalizao-sergio-abranches.pdf. Acesso em: 13 maio 2026.

AMORIM NETO, Octavio. Presidencialismo e governabilidade nas Américas. Rio de Janeiro: Editora FGV; Konrad-Adenauer-Stiftung, 2006.

BAIÃO, Alexandre Lima; COUTO, Cláudio Gonçalves; JUCÁ, Ivan Chaves. A execução das emendas orçamentárias individuais: papel de ministros, cargos de liderança e normas fiscais. Revista Brasileira de Ciência Política, Brasília, n. 25, p. 47-86, jan./abr. 2018. Disponível em: https://doi.org/10.1590/0103-335220182502. Acesso em: 13 maio 2026.

COUTO, Cláudio Gonçalves. Do governo-movimento ao pacto militar-fisiológico. Em: AVRITZER, Leonardo; KERCHE, Fábio; MARONA, Marjorie (org.). Governo Bolsonaro: retrocesso democrático e degradação política. Belo Horizonte: Autêntica, 2021. p. 35-49.

COUTO, Cláudio Gonçalves. Lula 3: presidencialismo de coalizão em tempos de governo congressual. Em: KERCHE, Fábio; MARONA, Marjorie (org.). Governo Lula 3: reconstrução democrática e impasses políticos. Belo Horizonte: Autêntica, 2025, p. 37-51.

FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999.

FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; LIMONGI, Fernando. Política orçamentária no presidencialismo de coalizão. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2008.

INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (IPEA). Avaliação do impacto da Emenda 32 sobre a edição de medidas provisórias. Comunicados do Ipea, n. 103, Brasília, 3 ago. 2011. Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/3565. Acesso em: 13 maio 2026.

PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. Comportamento estratégico em presidencialismo de coalizão: as relações entre Executivo e Legislativo na elaboração do orçamento brasileiro. Dados, Rio de Janeiro, v. 45, n. 2, p. 265-301, 2002. Disponível em: https://doi.org/10.1590/S0011-52582002000200004. Acesso em: 13 maio 2026.

PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. Partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes na arena legislativa: a conexão eleitoral no Brasil. Dados, Rio de Janeiro, v. 46, n. 4, p. 735-771, 2003. Disponível em: https://doi.org/10.1590/S0011-52582003000400004. Acesso em: 13 maio 2026.

RESENDE, Carolina; PIRES, Manoel. Uma avaliação da problemática das emendas parlamentares. Textos para Discussão, n. 15, Rio de Janeiro: FGV IBRE, 15 maio de 2024. Disponível em: https://portalibre.fgv.br/texto-discussao/uma-avaliacao-da-problematica-das-emendas-parlamentares Acesso em: 13 maio 2026.

SENADO FEDERAL. Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015. Torna obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica. Brasília: Senado Federal, 2015. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc86.htm. Acesso em: 10 maio 2026.

SENADO FEDERAL. Emenda Constitucional nº 100, de 26 de junho de 2019. Torna obrigatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares. Brasília: Senado Federal, 2019. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc100.htm. Acesso em: 10 maio 2026.

SENADO FEDERAL. Emenda Constitucional nº 105, de 12 de dezembro de 2019. Acrescenta o art. 166-A à Constituição Federal para autorizar transferência especial a estados, Distrito Federal e municípios. Brasília: Senado Federal, 2019. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc105.htm. Acesso em: 10 maio 2026.